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中国进入顶层设计密集期
作者:申孟哲 王斐   2015-06-12 08:31:35   来源:人民网


 

   
 

 



    顶层设计,一个近年来频频被应用于政治领域的工程学术语。在中国的改革史中,顶层设计是重要的改革逻辑——由中央从全局的角度,系统地对改革任务进行统筹规划,调配资源,高效实现目标。

    从“全面深化改革的开局之年”的2014,到“全面深化改革的关键之年”,也是“全面推进依法治国的开局之年”的2015,这两年,中央一直“蹄疾而步稳”地推进改革。其中最大的特色就是,无论政治局会议、深改组会议形成的方案,还是以中办、国办名义联合下发的文件,都体现出浓重的“顶层设计意味”。

    为何如此?这种现象,透露出中国改革的何种趋势和走向?

    着眼全局与具体领域:

    两年来的顶层设计

    6月5日,在中央全面深化改革领导小组第13次会议上,《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等5份文件被审议通过。

    6月3日,中办下发《事业单位领导人员管理暂行规定》。按照这一最新的制度设计,今后的事业单位要进一步实行企业化管理改革,领导人员可以委托诸如猎头公司在内的第三方进行,必要的时候还可以“全球选拔”,进一步凸显专业性、职业化的发展方向。

    5月29日,中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例(试行)》,要求在各级单位和组织中设立党组,进一步发挥党组的领导作用。这是有着90多年历史的中国共产党史上首个专门党组工作的制度性条例。

    短短一周时间,以中央名义讨论和通过的制度设计就达到如此的密集频率。

    这也是十八大以来两年多时间的一个缩影——据统计,在中央深改组成立以来的18个月间,召开的13次会议中,已经审议通过60份文件;而在2015年以来召开的5次中央政治局会议中,则有4份纲要、条例、意见式的顶层设计出台。

    而最能体现“顶层设计”的全局性、系统性意味的,莫过于十八届三中全会、四中全会所绘制的全面深化改革和全面推进依法治国的宏伟蓝图。中央政治局会议、中央深改组会议、中办国办联合下发的文件,都可以视作是对这两次会议顶层设计蓝图的具体落实和拓展。

    比如,高频的制度设计,涵盖的领域非常广阔:在国家安全层面,有首份《国家安全战略纲要》;在经济领域,有国企改革、财税制度改革、农村土地制度、自贸区试点等;在社会领域,户籍制度改革、养老金并轨、事业单位改革、高考招生制度改革、媒体融合发展等都有涉及;在政治领域,则有司法体制改革、党政领导干部的选拔任用、党的统战工作条例、纪检干部派驻和选拔办法、协商民主发展等等。

    在频密而丰富的制度设计中,既有诸如司法、财税、户籍制度等牵一发而动全身的具有全局意义的体系改革,也有诸如《京津冀协同发展规划纲要》这样针对某一个地区统筹发展的意见;媒体融合发展、足球改革等具体而细微的领域,也被上升至国家层面统一规划。

    在中国的改革史中,顶层设计的逻辑,和试点的逻辑一直并行不悖,因为基层的经验,总能体现最鲜活的改革实际。但进入改革深水区,中央的顶层设计也开始将试点逻辑涵括在内——司法改革、自贸区、地方债、农村土地改革,中央都设计了相应的试点。

    “从中国的改革史看,不断出现着中央顶层设计与基层自主创新的结合。地方自主的试验,会为中国改革带来不同的范本和经验;而由中央选择试点进行改革,则包含了对整体改革战略的思考和设计。”北京大学法学院教授强世功告诉本报。

    查漏补缺与啃硬骨头:

    破解改革真命题

    为什么要进行顶层设计?一个例子或许可以说明问题。

    6月5日,在国务院例行吹风会上,国家发改委副主任林念修表示,国务院常务会议已经审议通过了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,将于近日印发,助力大众创业。

    林念修介绍说,2014年,中国创业产生的企业数量创历史新高,达到365万个,相当于平均每天成立1万个公司。但在大量鼓励创新创业的措施背后,依然存在着很多问题。在国家发改委看来,由各部门、各省区市自主出台的支持性政策,交叉重复多,缺乏顶层设计,有的政策可操作性、落地性较差,改革性举措少;一些政策执行程序繁杂,传导时间较长;部门之间、部门与地方之间出台的政策缺乏有效衔接和协调联动。

    在这样的背景下,这份制度性文件应运而生,主要聚焦于创业中容易产生困难的融资等问题。

    换句话说,这样的制度设计,来自于实际的操作困难。地方和部门解决不了的困难,就需要中央层面统筹规划。类似的作用,也体现在《京津冀协同发展规划纲要》上。

    也有的顶层设计是出于“查漏补缺”的需要,填补的是长期以来的改革空白。

    例如,新出台的《事业单位领导人员管理暂行规定》,就是第一个专门规范和加强事业单位领导人员管理的党内法规,此前此处的制度规定一直欠缺。

    对于党政机关如何选拔领导干部,有《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014),也有《公务员法》规定和保障体制内的工作人员;对于央企领导人员的培养和遴选,则有《中央企业领导人员管理暂行规定》;但事业单位作为一个介于政府和企业之间的社会服务组织,一直没有独立的条例规定其领导人的组织事项,而只得依照《公务员法》施以管理,这一制度上的“真空”地带亟须填补。新的规定,也使事业单位领导人的管理有独立规定可依,更有针对性和可操作性,有助于推动公益事业的发展。

    又比如,在党建工作中,作为中国革命“三大法宝”之一的统战工作,90多年来却一直没有明确的条例规定和规范。今年4月,首个关于统一战线工作的党内法规《中国共产党统一战线工作条例》出台,使得处理党的“内与外”关系层面上有了明确可依的规章制度。在条例中,我们可以发现统一战线的对象在新时期发生了变化,“私营企业、外资企业的管理人员和技术人员”“中介组织从业人员”“自由职业人员”被合并为“新的社会阶层人士”,新增“新媒体从业人员”及今后可能出现的新群体。这使得更多的社会党外人士团结在共产党的领导下推动社会发展。

    更多的制度设计,则来自于“啃硬骨头”的需要。司法、户籍、财税、国企改革等,每一项牵动多方利益的改革,都需要中央层面审慎研究,不仅推动改革落实,更要推动改革有序、长远地进行。在改革的攻坚区和深水区,“摸着石头过河”的改革方式已不能完全满足社会发展形势所需。具备全局性、协调性、战略性、长远性等特点的顶层设计改革方式,在当前的经济社会转型期和关键期,越发彰显其重大意义。

    治理现代化与依法治国:

    改革逻辑与走向

    “从理论上看,三中全会和四中全会的决议、‘四个全面’的理论指导,给顶层设计设立了理论框架。而针对当前的社会矛盾和问题,民众要求公平正义、要求在改革发展中得到‘获得感’的呼声也很高。在经历30多年的改革开放后,我们党越来越主动而明晰地把握着改革的方向、节奏和力度——这就是为什么现在顶层设计的意味越来越浓的原因。”在接受本报采访时,国家行政学院竹立家说。

    换句话说,密集的顶层设计,正是落实“四个全面”要求的体现。

    例如,为了落实全面深化改革的要求,面对京津冀地区巨大的人口规模,日渐扩大的城乡差距、区域差距和首都愈发凸显的“城市病”,政治局会议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,协调三地发展、激活城市活力、推进共同繁荣;面对雾霾的频繁笼罩、能源的不断消耗,首个关于生态的文件《关于加快推进生态文明建设的意见》出台,全局性协调生态环境治理。

    为了落实依法治国的需要,司法体制改革则称为中央深改组的重点关注领域——在13次中央深改组的会议中,9次提到司法改革,不仅将上海设立为司法体制改革试点,确立了巡回法庭、知识产权法院等新机构新制度,更是从司法人财物分离管理、司法人员分类等领域入手,使司法从根本上“去行政化”,更加具有独立性和专业性。

    在从严治党的领域,《中国共产党党组工作条例》加强党组的领导作用,新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》注重以德为先、基层导向、竞争上岗、破格提拔;而十八大以来一直为外界聚焦的党风廉政建设与反腐败斗争,则也注重“治本”——不仅有一系列约束领导干部衣食住行的条例规章,更有选拔、考察和任命纪检干部的制度设计,《党的纪律检查体制改革实施方案》也成为中央政治局审议的议题。

    在竹立家看来,十八大后的两年多时间里,中央的顶层设计有三个特点。

    “一是全面性,过去我们的改革重点放在经济上,而现在则体现在各个方面,无论是教育还是司法、养老还是户籍,更注重社会的全面发展,也更关心群众呼声强烈的问题领域;二是制度特征明显,过去理念性的比较多,很多体现在领导讲话、指导等内容里,现在则落实在制度性的条文中,形成刚性制度约束;三是制度的联动性——过去的改革措施更多是针对某一个领域进行改革,而顶层设计则要求各项改革之间相互协调、共同推进,一个方面的改革能同其他方面的改革相互补充、相互映照。比如事业单位的改革、政府自身的改革、国企改革,都与经济创新发展相协调。”竹立家说。

    国家行政学院教授杨伟东则对本报表示,顶层设计越来越多、越来越频繁和精细的现状,本身就说明了治理体系和治理能力正在走向现代化,方法和手段也越来越现代化。而贯穿其中的一条主线,则是依法治国——任何的改革措施,都要于法有据、有法可依,并以制度性的方式予以固化,保证其发展方向和逻辑。

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